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  • Membre/Member, NTIA IANA Functions' Stewardship Transition Coordination Group (2014~2016); Membre/Member, NetMundial Initiative Coordination Council (déc. 2014~2016); ICANN/ALAC (2010~14); ICANN Board (2007-10); diplomat(e) (1971-2005); ambassadeur/dor (1995-2005). Gouvernance; défis globaux / Governance; global challenges.
  • Membre/Member, NTIA IANA Functions' Stewardship Transition Coordination Group (2014~2016); Membre/Member, NetMundial Initiative Coordination Council (déc. 2014~2016); ICANN/ALAC (2010~14); ICANN Board (2007-10); diplomat(e) (1971-2005); ambassadeur/dor (1995-2005). Gouvernance; défis globaux / Governance; global challenges.

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Colloque sur « L’identité européenne et les défis du dialogue interculturel »
organisé à Luxembourg, 21-22 septembre 2007
 
L'Union européenne dans son voisinage
par Jean-Jacques Subrenat
ancien ambassadeur
président du Conseil scientifique de l'Institut Pierre Werner

(Les vues exprimées par l'auteur ne sauraient engager les entités avec lesquelles il peut avoir un lien)
 
 
Ce colloque s’est ouvert, très logiquement, sur un rappel des fondements historiques de la construction européenne. Hier, la journée a été largement consacrée à l’évocation de l’influence –indéniable- de certains penseurs, dès le premier quart du 20ème siècle, sur la manière de concevoir une Europe en paix, une Europe capable de se définir autrement qu’à travers les guerres, c’est-à-dire l’intolérance. Tour à tour, plusieurs orateurs ont tenu à souligner, avec talent, la contribution des convictions religieuses, et tout particulièrement de la foi catholique, à la démocratie moderne ; ils ont insisté sur la filiation entre la conception politique d’un Robert Schuman et l’oeuvre de penseurs catholiques, notamment Jacques Maritain.
 
Le thème que j’ai choisi pour mon intervention cet après-midi s’écarte quelque peu de ce schéma. Contrairement à la plupart des orateurs d’hier, je ne possède ni la formation théorique, ni l’expérience professionnelle, ni les attaches religieuses, pour faire le lien entre l’idée européenne et la pensée catholique. Lorsque Mario Hirsch, le directeur de l’Institut Pierre Werner, m’a demandé de remplacer un orateur qui s’était fait excuser, je lui ai proposé de traiter de certains aspects contemporains de la construction européenne, en gardant à l’esprit le monde tel qu’il est, en examinant avant tout la réalité internationale qui évolue sous notre regard étonné, avec cette rapidité qui, en elle-même, constitue un défi.
 
Mon propos n’est point d’ignorer le lien, si bien mis en évidence par plusieurs orateurs, entre les convictions religieuses de Maritain et la vision politique de Schuman. Hier, dans cette salle, nous avons entendu plusieurs références à « la laïcité à la française », ou encore au « laïcisme », mot qui suggère, chez celui ou celle qui en est soupçonné(e), une incapacité à reconnaître l’importance des convictions religieuses. Dans un tel contexte, oserais-je encore avouer que mon analyse part de considérations laïques et « profanes », telles que les évolutions sociales, les tendances économiques, les données stratégiques ? Oserais-je encore reconnaître que, pour mon exposé devant vous, j’ai choisi une approche « a-religieuse » ? Oui, j’ose l’avouer ; je le revendique.
 
 Venons-en au sujet : « L’Union européenne dans son voisinage » peut être abordé sous plusieurs angles, par exemple
-          historique et géographique, qui aboutit le plus souvent à une analyse territoriale,
-          d’un point de vue institutionnel, en privilégiant par exemple l’élargissement,
-          mondial, en tenant compte des réalités de notre temps (défis globaux, mondialisation de la finance et du commerce, accès aux ressources naturelles).
 
Afin de contribuer au débat, je reprends ces mêmes thèmes, mais sous forme de trois questions que je me pose, et que je vous soumets :
 
-          1ère question : parmi les nombreux éléments géographiques et historiques qui ont façonné l’UE, quels sont ceux qui nous paraissent avoir une certaine pertinence pour l’avenir ?
 
-          2ème question : en parlant de « l’UE dans son voisinage », on aborde immanquablement la question de l’élargissement de l’UE ; mais le moment n’est-il pas venu de se poser une question fondamentale, « l’élargissement constitue-t-elle la voie unique, ou est-il possible d’envisager plusieurs degrés d’articulation entre l’UE et son voisinage ? »
 
-          enfin, 3ème question : en ce début du 21ème siècle, que veut dire « voisinage » ? Faut-il s’en tenir au critère de contiguïté territoriale, ou bien la mondialisation nous impose-t-elle de reconnaître d’autres réalités et d’adopter une autre définition ?
 
- :-
 
 
1)     Géographie et histoire : héritage du passé ou question d’avenir ?
 
Au moment décisif de la construction européenne, juste après la seconde guerre mondiale, les contraintes de l’histoire se sont imposées avec urgence, de façon évidente. Pour De Gasperi, Monnet, Schuman, Adenauer et les autres précurseurs, le principal défi a même consisté à éviter une répétition des tragédies terribles de notre l’histoire récente. En jetant les bases de la « maison Europe » dont 27 Etats sont aujourd’hui les co-propriétaires, les fondateurs étaient portés par leurs convictions et leurs idéaux, mais pour agir il leur a fallu partir de la triste réalité, celle d’une Europe dévastée. Ils étaient partis du constat douloureux qu’en cent ans, l’antagonisme entre voisins proches, notamment entre l’Allemagne et la France, avait entraîné tout le continent dans de nombreux conflits, y compris dans deux guerres mondiales.
 
De cette première phase de la construction européenne, celle de la CECA, celle des débuts de la Communauté européenne, que peut-on retenir ?
-          l’urgence de la reconstruction, tâche prioritaire qui devait mobiliser toutes les énergies et à côté de laquelle les querelles politiciennes, mais aussi les revendications nationales, devaient s’effacer pour un temps ;
-          une approche concrète et progressive, que résume la phrase célèbre prononcée le 9 mai 1950 dans le Salon de l’Horloge, au Quai d’Orsay à Paris : « l’Europe ne se fera pas d’un coup, ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait » ;
-          et par conséquent, cette construction européenne s’est faite avec un petit nombre de pays partageant une même vision de l’avenir, mais aussi une contiguïté territoriale (les Six membres fondateurs).
 
Par la suite, la notion de « destin commun » n’a plus coïncidé avec celle de contiguïté territoriale dans l’élargissement de la Communauté, puis de l’Union européenne. Il est vrai qu’avec l’entrée du Danemark, pays voisin de l’Allemagne, on restait dans la même logique du lien terrestre ininterrompu entre Etats membres ; mais avec l’accession de l’Irlande et du Royaume Uni, pour la première fois certains Etats membres se trouvaient séparés des autres par la mer.
 
L’accession de la Grèce a confirmé que le critère géographique ne pouvait, à lui seul, être un obstacle à l’élargissement communautaire, mais il est vrai que la question territoriale ne s’est pas posée dans le cas de l’Espagne et du Portugal.
 
L’élargissement de 1995, en ouvrant les portes à l’Autriche, la Finlande et la Suède (mais aussi la Norvège, qui s’est retirée au dernier moment), a démontré l’importance primordiale d’autres critères : une vraie démocratie, un Etat de droit, une économie saine, un système social respectueux des droits de la personne…
 
Enfin, l’élargissement de 2004, qualifié de « big bang », a été présenté à la fois comme un devoir historique et un impératif géopolitique : dans le contexte de l’implosion de la sphère soviétique, la notion de continuité territoriale a cessé d’être au centre des préoccupations.
 
La question se pose alors : à l’avenir, faudra-t-il invoquer l’histoire, faudra-t-il des justifications géographiques, pour d’éventuels nouveaux élargissements ? La question de l’accession ou non de la Turquie à l’UE illustre bien ce débat : les partisans, qui rappellent avant tout son statut de « candidat à l’adhésion », soulignent sa valeur géostratégique, son économie dynamique, son appartenance à l’OTAN ; de leur côté, les opposants se demandent si la Turquie se situe bien en Europe, ou encore si sa réalité sociale et religieuse est compatible avec la nature même de la construction européenne. J’attends avec le plus grand intérêt la présentation du Professeur Haluk Günuğur, et le débat qui s’en suivra.
 
Dans l’hypothèse de nouveaux élargissements de l’UE, certaines interrogations reviennent sans cesse : qu’en est-il de la Russie, de l’Ukraine, de la Moldavie, d’autres encore ? En réalité, ces interrogations aboutissent toutes à une autre question fondamentale : peut-on définir, doit-on assigner à l’UE ses « frontières ultimes » ?
 
 
2)     Aspects institutionnels : y a-t-il des alternatives à l’élargissement ?
 
Lors de sa campagne pour l’élection présidentielle française, M. Nicolas Sarkozy s’est déclaré favorable à la création d’une « Union méditerranéenne ». Sa déclaration a suscité de nombreuses réactions, allant de l’hostilité à l’approbation. Bien entendu, maintenant que M. Sarkozy est à l’Elysée, les observateurs s’attendent à ce que cette idée soit relancée tôt ou tard par la France, et qu’elle sera diversement accueillie par les Etats membres. En attendant, posons-nous clairement la question : l’élargissement est-il le seul mode d’organisation de la relation globale entre l’UE et son voisinage ? Pour y répondre, il faut d’abord examiner plusieurs points :
 
-          En premier lieu, quelle est la vision à long terme de l’UE et de ses actuels Etats membres ? L’UE finira-t-elle par n’être qu’un grand marché intérieur, ou doit-elle, comme je le crois personnellement, être une véritable construction politique ? L’UE a-t-elle vocation à recouvrir entièrement l’Europe des géographes ? Pour ma part, je crois que l’élargissement entrepris depuis le début du 21ème siècle, le plus grand qu’ait jamais connu l’UE, constitue déjà un acte politique sans équivalent dans l’histoire contemporaine. Il faut se souvenir que, dans le même temps, la réforme de nos institutions, la modernisation de notre fonctionnement, la nécessaire mise en œuvre du principe de subsidiarité entre collectivités territoriales, Etats et institutions communautaires, n’a pas progressé au même rythme. Dans ces conditions, serait-il réaliste d’envisager de nouveaux élargissements, sans avoir défini au préalable les éventuelles « limites ultimes » de l’UE ?
 
-          Malgré cette déclaration de principe, je n’hésite pas à approuver quelques exceptions : oui, il était bon d’accorder à la Croatie, ainsi qu’à l’Ancienne République yougoslave de Macédoine, le statut de candidat, et à d’autres pays des Balkans, le statut de « candidats potentiels », à savoir l’Albanie, la Bosnie-et-Herzégovine, le Monténégro, la Serbie (y compris le Kosovo tel qu’il est défini dans la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations Unies). Pourquoi admettre ces exceptions à la règle non écrite ? Parce que ces pays sont tous déjà environnés d’Etats membres de l’UE, que l’essentiel de leurs échanges se fait déjà avec nous, et que l’histoire s’ajoute à la géographie pour nous y inciter. Mais soyons clairs : l’accession de ces pays n’est concevable qu’à condition qu’ils aient réglé, au préalable, leurs conflits internes, car l’UE n’a pas vocation à importer les conflits des autres.
 
-          Et au-delà des Balkans ? Je dirais que dans sa configuration actuelle, avec ses priorités, ses structures et sa méthode de fonctionnement, l’UE ne peut pas raisonnablement envisager plus, ni plus vite, ni plus loin.
 
Ces points ayant été examinés, la vraie question se pose à nouveau : y a-t-il des alternatives à l’élargissement ? En réalité, il existe déjà plusieurs degrés de proximité, que vous connaissez bien :
 
-          les « accords de partenariat et de coopération » avec la Russie, l’Europe orientale et l’Asie centrale ;
 
-          la « politique européenne de voisinage » (PEV) lancée en 2004 « vise à s'assurer que l'élargissement de l'UE à l'Est n'entraîne pas de nouvelles lignes de division avec ses voisins directs de l'est et du sud, qui englobent tous les pays méditerranéens et d'Europe de l'Est, plus le Caucase, mais sans la Russie » ;
 
-          il est prévu de créer d'ici à 2010 la mise en place d’une « zone euro-méditerranéenne de libre échange » englobant les États arabes du sud et de l'est de la Méditerranée, ainsi qu'Israël. J’observe que nos autorités nationales et communautaires ne semblent pas considérer que ce projet soit incompatible avec le Processus de Barcelone.
 
En énumérant ainsi les principales politiques communautaires et divers accords existants, je ne fais que souligner l’écart considérable entre, d’une part, la densité des relations qui existent déjà entre l’UE et tous les pays de son voisinage, et d’autre part les appels à « l’élargissement ou rien ». J’en tire la conclusion que l’idée de créer une « Union méditerranéenne » n’est ni sacrilège ni utopique, à condition d’être bien au clair sur la finalité, les arrangements institutionnels et les règles de fonctionnement d’une telle entité. Dans plusieurs capitales européennes, cette perspective a déjà suscité quelques interrogations :
-          souhaite-t-on créer une zone de libre échange élargie, ou une union comportant aussi un volet de coopération politique ?
-          s’agirait-il d’un traité entre deux sujets du droit international (l’UE et son équivalent méridional, qui reste à créer), ou d’une harmonisation, d’un renforcement substantiel des divers accords de coopération existants ?
-          envisagerait-on de fondre l’UE dans un ensemble plus large qui serait cette Union méditerranéenne ? (Je signale que ceci constitue déjà la préoccupation majeure de certains Etats membres, par exemple nordiques) ;
-          du côté de l’UE, envisage-t-on de doter une telle entité de nouveaux moyens, y compris budgétaires ?
-          quel serait l’apport de nos partenaires de l’autre rive de la Méditerranée ?
 
 
3)     Voisinage et mondialisation  : quels défis, quelles perspectives ?
 
La poursuite de cette expérience unique dans l’histoire mondiale, celle de l’UE, serait vouée à l’échec si elle tendait à ignorer les grands défis qui se dessinent déjà à l’échelle de la planète, certes avec une acuité inégale d’une région à l’autre, d’un pays à l’autre : l’accès à l’eau propre, la santé publique, l’alimentation, une démographie maîtrisée et librement consentie, l’éducation et la formation, la maîtrise des pollutions, la sécurité collective, la création artistique, en somme les conditions de la dignité humaine.
 
A côté de ces enjeux majeurs, certaines tendances mondiales nous obligent à réviser notre perception des flux financiers, des échanges commerciaux, des mouvement migratoires, de la nouvelle géographie qu’imposent les technologies de l’information et l’internet. Je ne citerai que trois exemples :
-          Dans l’ordre commercial, tel que nous l’avons connu depuis la fin de la seconde guerre mondiale, bien des choses nous paraissent à peu près immuables. Or, savez-vous qu’en mars 2007, pour la première fois dans l’histoire, les échanges commerciaux entre l’UE et la Chine ont dépassé ceux de l’UE avec les Etats-Unis ? Conséquences, que nous devrions anticiper : augmentation massive de nos transports vers l’Asie, portage différent des placements de nos sociétés financières, nécessité de disposer de bien plus de professionnels européens connaissant l’Asie et certaines de ses langues.
-          L’approvisionnement énergétique va également subir d’immenses changements (hausse des prix, « peak oil », gaz russe, énergies renouvelables, utilisation plus rationnelle de l’énergie…). Une conséquence, parmi d’autres : si la Russie persiste à utiliser ses exportations de gaz comme une arme politique, certains pays de l’UE se convertiront plus vite que prévu à d’autres sources.
-          Les mouvements migratoires sont en train de changer de nature. Au moment du « big bang » de 2004, certains syndicats avaient agité l’épouvantail d’une immigration massive, jusqu’à la caricature (vous vous souvenez du syndrome du « plombier polonais »). La réalité, c’est que le dernier élargissement n’a pas entraîné, en tout cas pas dans les proportions annoncées, un influx vers les pays les plus riches de l’UE. En revanche, les flux migratoires en provenance d’Asie ou d’Afrique ont augmenté : je ne porte aucun jugement de valeur sur ce phénomène, je souligne simplement que l’UE et ses Etats membres ont intérêt à regarder les phénomènes migratoires dans leur globalité, et pas seulement à l’échelle de notre voisinage immédiat. Franco Frattini, commissaire européen, vient d’ailleurs de relancer le débat en indiquant que les Etats membres, dont plusieurs connaissent une courbe démographique descendante, auraient avantage à convenir de règles claires et équitables pour favoriser un immigration légale en provenance d’Afrique et d’Asie.
 
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A l’instar de certains de ses Etats membres, l’Union européenne doit relever de grands défis, comme ceux que je viens d’esquisser. Le succès de nos efforts dépendra en grande partie de l’état d’esprit qui prévaudra chez nos dirigeants, dans nos entreprises, dans nos universités, chez nos jeunes, dans la vie associative, dans les media, dans l’opinion publique en général.
 
J’espère que l’échange avec vous sera l’occasion d’en débattre.

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